Идея о переходе к формированию российского правительства на основе парламентского большинства – партией или коалицией партий, завоевавших на выборах в Государственную думу свыше половины депутатских мандатов, – как известно, давно имеет определенное хождение в отечественном "политическом классе". В последнее время она снова оказалась в "повестке дня", но лишь сравнительно небольшая часть рядовых российских избирателей это заметила: 28% участников опроса заявили, что "знают" (8%) или "что-то слышали" (20%) о том, что некоторые политики выступают за такой порядок формирования правительства; остальные же либо впервые услышали об этом от интервьюеров (60%), либо затруднились с ответом.
Тем не менее, половина опрошенных смогла так или иначе оценить эту идею: 24% – позитивно, 27% – негативно, причем подавляющее большинство давших как ту, так и другую оценку ответили и на открытые вопросы о том, почему они одобрили или не одобрили ее. Очевидно, что не только респонденты, ничего не знающие о высказываниях российских политиков на эту тему, но и "что-то слышавшие" об этих высказываниях не имеют, как правило, практически никакого представления об аргументации, используемой сторонниками и противниками такой инновации. Поэтому их собственные суждения по этому поводу не столько воспроизводят аргументы политиков и экспертов, сколько отражают представления рядовых граждан о том, как должны строиться отношения между политическими партиями и правительством.
Однако прежде, чем мы обратимся к этим суждениям, следует отметить, что позиции респондентов весьма ощутимо варьируются в зависимости от их электоральных пристрастий: если сторонники "Единой России" довольно решительно отвергают идею "партийного правительства" (21% – одобряют ее, 37% – не одобряют), то приверженцы КПРФ еще более определенно высказываются в ее пользу (соответственно, 39% и 16%). Этот факт не может быть объяснен какими-либо ситуационными предвыборными расчетами: как показывают исследования ФОМа, сторонники "Единой России" оптимистичнее в оценках перспектив "своей" партии на предстоящих выборах, чем приверженцы компартии. К тому же очевидно, что шансы "партии власти" на формирование коалиции большинства в Государственной думе – коалиции, которая в случае принятия принципа "партийного правительства" могла бы установить контроль над Белым домом, – выглядят намного предпочтительнее, чем шансы КПРФ. Так что едва ли можно предположить, что благожелательность коммунистического электората к этой идее обусловлена надеждами на политические дивиденды именно для партии Г. Зюганова, – да и в ответах тех, кто поддерживает данную инновацию, на открытый вопрос о причинах их позитивного отношения к ней этот мотив практически не слышен. В чем же тогда дело?
Чтобы разобраться в этом, следует обратить внимание на первую реакцию участников фокус-групп на само понятие "партийное правительство" и вопросы, касающиеся достоинств и недостатков такой схемы формирования высшего органа исполнительной власти.
Когда модератор московской фокус-группы спрашивает респондентов, понимают ли они, что означает словосочетание "партийное правительство", происходит следующий – на первый взгляд, довольно загадочный – обмен репликами:
1-я участница: Я неправильно поняла Вас. Я, например, так поняла: коммунисты во главе правительства.
Модератор: У Вас есть какая-то версия?
3-я участница: Нет, это, наверное, любая партия, которая дает место правительству. Только с одной партией.
Модератор: А у Вас?
4-й участник: Коммунистическая партия, потому что коммунисты... " (ДФГ, Москва).
Последнего участника никто не перебивает; он сам теряет мысль, будучи, кажется, не в силах объяснить, почему у него возникла такая ассоциация.
Чуть позже модератор спрашивает у одной из респонденток: "если правительство формируется той партией, которая во время выборов набрала большинство голосов в парламенте", то это хорошо или плохо? И респондентка, обладательница высшего филологического образования, сторонница Г. Явлинского, говорит, что это очень плохо, поскольку "получается какое-то единовластие, как при застое, то есть никакой оппозиции, вообще ничего; есть одна партия, которая как бы свой курс всем навязывает". После чего на уточняющий вопрос о недостатках кабинета, сформированного одной партией, отвечает одним словом: "тоталитарность" .
Откликаясь на это, еще несколько участников групповой дискуссии соглашаются, что ее опасения не беспочвенны. Один из них объясняет свое настороженное отношение к идее "партийного правительства" так:
1-й участник: У меня ассоциации сразу возникают с коммунистами.
2-й участник: С партбилетами, да?
1-я участница: Да, с тем строем" (ДФГ, Воронеж).
Нечто подобное происходит и на третьей фокус-группе: после того как респонденты, отвечая на вопрос модератора, говорят, что "партийное правительство" – это практика, при которой "какая партия победила, та и создает правительство" , один из участников дискуссии без видимого повода, но зато весьма темпераментно бросается на защиту многопартийности.
1-й участник: Нужна многопартийность.
3-я участница: Это прогресс.
1-й участник: Нужна многопартийность, чтобы был дисбаланс какой-то. А если будет однопартийность, то это будет то, что у нас раньше было" (ДФГ, Санкт-Петербург).
Таким образом, оказывается, что идея о формировании правительства на партийной основе ассоциируется в сознании многих наших сограждан с советским прошлым, причем такие ассоциации возникают легко и спонтанно. Участники фокус-групп даже не пытаются понять и объяснить своим собеседникам, почему упоминание о "партийном правительстве" побуждает их говорить о коммунистах, однопартийной системе, о "том строе". Более чем поверхностная аналогия между системой, предполагающей регулярную смену правительств по воле избирателей, дающих мандат на управление государством той или иной партии, и партийно-государственным симбиозом советского образца в известной мере провоцируется, вероятно, уже семантическим сходством: словосочетание "партийное правительство" напоминает накрепко засевшие в памяти советского человека клише – такие, как "постановление партии и правительства", и т.п.
Распространенность этой спонтанной аналогии, очевидно, и предопределяет отмеченную выше зависимость между электоральными предпочтениями граждан и их взглядами относительно желательности или нежелательности перехода к "партийному правительству".
При этом следует отметить, что участники опроса, поддержавшие эту идею, сравнительно редко напрямую аргументировали свою точку зрения ссылками на советский опыт – такие ссылки встречаются примерно в 5% высказываний респондентов, одобряющих предложение о "партийном правительстве" (1% от всей выборки):
А некоторые сторонники "партийного правительства" высказываются на эту тему в тональности, живо напоминающей риторику о "ведущей и направляющей" роли партии, о непреходящем "единстве партии и народа" и т.д.
Довольно многочисленные реплики респондентов, выступающих за многопартийность в правительстве, могут вызвать удивление: казалось бы, перспектива межпартийных разногласий в Кабинете министров должна восприниматься россиянами крайне негативно – ведь они и так зачастую упрекают правительство и отдельных его представителей в том, что последние занимаются "политикой", пренебрегая своими прямыми обязанностями. Однако следует учесть, что многие из наших сограждан трактуют само понятие "правительство" расширительно, имея в виду не столько высший орган исполнительной власти, сколько всю совокупность "правящих", едва ли не весь истэблишмент. Такая подмена понятий ведет, очевидно, к тому, что многие трактуют идею об однопартийном правительстве превратно: как предложение о полном отстранении всех прочих партий от процесса принятия решений. Высказываясь за участие разных партий в "правительстве", они, соответственно, ратуют не столько за межпартийные дебаты на заседаниях Кабинета министров, сколько за политический плюрализм в России. Во всяком случае, некоторые высказывания против идеи "партийного правительства" свидетельствуют об этом вполне определенно:
Лишь один из участников фокус-групп, инженер из Воронежа, более или менее содержательно высказался по поводу того, что переход к "партийному правительству" неизбежно повлек бы за собой перераспределение властных полномочий между парламентом и президентом.
Тем не менее, примерно каждый десятый противник этой идеи из числа участников массового опроса говорил о том, что формирование правительства должно оставаться прерогативой президента:
Однако весьма показательно, что перспектива перехода к формированию правительства на основе парламентского большинства рассматривается нашими согражданами по преимуществу не столько в "технической", сколько в "идеологической" плоскости. Возможно, это связано с низким уровнем компетентности в подобных вопросах.
Так или иначе, и сторонники "партийного правительства", и его противники выглядят чрезвычайно разнородными по своим идеологическим, ценностным установкам. Среди оппонентов рассматриваемой инновации немало как убежденных приверженцев политического плюрализма, опасающихся возврата к "единовластию", так и людей, испытывающим стойкую неприязнь к любым партиям и институту многопартийности. Но еще более причудливо выглядит идеологический профиль тех, кто выступает за "партийное правительство": основные мотивы согласия с этой идеей – ностальгия по советским временам, с одной стороны, и приверженность фундаментальному для демократического сознания принципу народного суверенитета – с другой.
Страница 2 из 4
§ 2. Формирование, состав и структура правительства в зарубежных странах
Формирование правительства
Конституция и текущее законодательство, как правило, сравнительно детально регулируют порядок формирования, состав и структуру правительства.
Можно выделить две главные наиболее распространенные модели преобладающей процедуры образования правительства. Одна - формирование правительства на парламентской основе исходя из расстановки сил в парламенте (нижней палате). Такая процедура характерна для парламентских монархий и республик. Другая модель - внепарламентский способ образования высшего органа государственного управления. Он типичен для президентских республик, стран с монократическими режимами и дуалистических монархий.
Каждая из моделей имеет значительное число разновидностей. В большинстве парламентских монархий и республик премьер-министр формально назначается главой государства. Он формирует состав правительства и представляет его, а равно программу правительственной деятельности, на утверждение парламента. Парламентская инвеститура (утверждение) дается либо нижней палатой (Великобритания), либо обеими палатами (Италия). Только после получения инвеституры производится окончательное назначение правительства актом главы государства, и оно считается приступившим к исполнению своих обязанностей. Решающее значение при применении данной процедуры имеет расстановка политических сил в парламенте. В случае, если какая-либо партия или блок партий располагает абсолютным большинством депутатских мандатов на пост премьер-министра автоматически назначается лидер победившей партии (коалиции). Подобная практика характерна для Великобритании, Канады, Австралии, Новой Зеландии, Индии и ряда других стран.
Сложнее обстоит дело, когда ни одна партия не располагает большинством в парламенте. В этом случае глава государства проводит консультации с лидерами партий, представленных в парламенте (нижней палате), пытаясь выяснить возможности и шансы того или иного политического деятеля. В некоторых странах (Бельгия, Нидерланды и др.) в этом случае назначается не премьер-министр, а форматор правительства, который проводит закулисные переговоры с руководством партий, представленных в парламенте (нижней палате). В случае неудачи переговоров форматором назначается новое лицо. В результате правительственный кризис нередко затягивается на весьма длительный срок. Известны случаи, когда (например, в Нидерландах) правительственные кризисы длятся месяцами. В случае, если прийти к соглашению не удается, назначаются досрочные парламентские выборы. Однако, поскольку политические партии обычно опасаются слишком частого голосования, на практике путем различного рода сделок достигаются компромиссные решения.
В ряде стран (ФРГ, Япония, Швеция и др.) применяется процедура, при которой глава правительства формально избирается парламентом или нижней палатой. В ФРГ кандидат на пост канцлера предлагается президентом и считается избранным, если получил абсолютное большинство голосов. В Японии в случае разногласий между палатами окончательное решение принадлежит Палате представителей. В Швеции избранным считается кандидат, против которого не проголосовало большинство депутатов Риксдага. (Подобное правило привело к тому, что в октябре 1978 года в стране было сформировано правительство, располагавшее поддержкой лишь 10% депутатов.)
Сравнительно редко встречается практика, когда все члены правительства избираются парламентом. Один из немногих примеров такого рода - Швейцария, где Федеральный совет (правительство) в составе семи человек избирается на совместном заседании обеих палат федерального собрания на срок полномочий нижней палаты.
На практике процедурные различия в порядке формирования правительства в парламентарных монархиях и республиках хоть и имеют юридическое значение, не предопределяют ни его состав, ни программу. Решающая роль в формировании правительства и назначении его главы принадлежит руководству политических партий, располагающих парламентским большинством. Это приводит к тому, что вопрос о кандидате на пост главы правительства предрешается заранее, если только одной из партий или ранее образованному блоку партий удастся захватить большинство мест в законодательном органе. Нередко партия, находящаяся в оппозиции, уже заранее создает так называемый "тене вой кабинет", который превращается в правительство, если партия добивается успеха на парламентских выборах. Подобная практика с некоторыми нюансами существует в Великобритании, Канаде, Австралии, ФРГ и ряде других стран.
Примерно таким же образом решается проблема формирования правительства победившей партией в тех освободившихся странах, где восприняты в той или иной мере принципы парламентаризма (Индия, Малайзия, Сингапур).
Определенной спецификой отличается процедура формирования правительства в республиках со смешанной формой правления. Во Франции, согласно Конституции 1958 г., премьер-министр и члены правительства по его представлению назначаются президентом Республики. В условиях совпадения президентского и парламентского большинства вопрос о назначении правительства решается главой государства самостоятельно. Иначе обстоит дело, когда поддержка президента парламентским большинством отсутствует. (Такие ситуации складывались в Пятой республике уже трижды.) В этом случае президент вынужден поручать формирование правительства лидеру победившей партии.
В президентских республиках глава государства сам является носителем правительственной власти. Он подбирает, назначает и увольняет членов кабинета. В США они назначаются президентом формально "по совету и с согласия Сената". Однако на практике случаи негативной реакции Сената чрезвычайно редки. Гораздо больше возникает проблем с отысканием таких кандидатов, которые бы в последующем не были уличены в различного рода махинациях и злоупотреблениях.
Состав и структура правительства
В состав правительства помимо его главы входят обычно государственные министры, министры, министры без портфеля, статс-секретари, а также младшие министры и парламентские секретари. В одних странах ранг государственного министра выше обычного (Франция, Португалия), в других - считается более низким (Великобритания); в Японии государственными министрами именуются все члены правительства. Очень редко во главе министерства стоят сразу два или более министров (случай, известный в практике Финляндии). Значительно чаще наряду с министром для руководства департаментом назначается статс-секретарь, который либо выполняет функции заместителя министра, либо ведает определенным участком работы внутри данного ведомства. Иногда назначаются министры или статс-секретари при президенте либо при премьер-министре, особенно если последние возглавляют одновременно определенные департаменты. Парламентские секретари включаются в состав правительства в сравнительно небольшом числе государств (Великобритания и некоторые другие). Их основное назначение - поддержание контактов и связей с парламентом и оказание давления на парламентариев.
В подавляющем большинстве зарубежных стран жестко фиксированные структура и численный состав правительства отсутствуют. Они определяются всякий раз при создании нового правительства или его реорганизации. Преобладающей тенденцией остается рост числа министерств и ведомств, связанный с усложнением функций государства. Но, конечно, этот рост имеет естественные пределы. Определенное влияние оказывают национальные традиции, соглашения между различными политическими силами, особенно при формировании коалиционных правительств. Во многих развивающихся странах принимается во внимание также необходимость обеспечения представительства различных этнорегиональных или этнонациональных групп. Иногда распределение мест и постов в правительстве между группами фиксируется в официальном акте, как это имело место, например, в Ливане. В соответствии с так называемым Национальным пактом 1946 года они были распределены между основными политико-религиозными общинами.
В отдельных странах, например в США и Швейцарии, законодательство устанавливает строго лимитированное число министров - членов кабинета. В США за более чем 200-летний период количество министерств выросло с 3 до 13. Кроме того, имеются три военных департамента (армии, военно-морского флота, военно-воздушных сил). Последние министерства по времени создания - министерство транспорта, министерство энергетики и министерство образования. Министры официально называются в США секретарями (кроме министра юстиции, именуемого "генеральный атторней", и министра связи, именуемого "генеральный почтмейстер"). Министерства носят официальное наименование департаментов. Многочисленные попытки осуществить реформу кабинета и увеличить численность министерств за счет их разукрупнения успеха не имели. В результате в США до сих пор сохраняются министерства, ведающие весьма разнородными областями, а некоторые министерства вынуждены осуществлять далеко не свойственные им функции. Выход из подобного положения вашингтонская администрация нашла в создании помимо кабинета двух других разновидностей центральных административных органов - исполнительного управления президента и системы "независимых" агентств (учреждений).
Законодательство ряда стран устанавливает некоторые формальные требования, предъявляемые к членам правительства. Наиболее важные из них связаны с осуществлением депутатского мандата. В США, Франции, Норвегии и некоторых других странах установлено, что участие в правительстве несовмес тимо с осуществлением парламентского мандата. Подобное правило способствует усилению независимости правительства от парламента. В странах, где решающую роль в формировании правительства играет руководство партии, контролирующей большинство мест в парламенте, применяется обычно прямо противоположное правило. В Великобритании, например, премьер-министр и большинство ведущих министров должны быть депутатами Палаты общин.
Сравнительно редко встречаются возрастные ограничения. В Габоне, в частности, действовало правило, согласно которому членом правительства не может быть назначено лицо моложе 28 и старше 55 лет.
Персональный отбор членов правительства законодательство большинства стран относит к ведению главы исполнительной власти. На практике подбор членов правительства в решающей степени связан с тем, какая политическая партия или блок партий являются в данный момент правящими. Так, в Великобритании и других странах, где существует двухпартийная система, лидер победивший партии, занимая пост премьер-министра, назначает членами правительства представителей руководства своей партии. Аналогично положение в тех странах, где полностью доминирует в парламенте одна партия. Более сложен партийный состав при создании коалиционных правительств. Во многих зарубежных странах заметно возрастает участие в правительстве представителей профессиональной бюрократии и технократии. Они полностью доминируют в аппарате премьер-министра и министров.
Срок полномочий правительства определяется на основе различных критериев. В президентских республиках оно назначается в принципе на срок полномочий самого главы исполнительной власти. В парламентарных странах правительство остается у власти до тех пор, пока пользуется поддержкой большинства в парламенте. Практика свидетельствует, однако, о гораздо большей мобильности. Так, в США, где президент избирается на 4 года, средний срок пребывания в должности члена кабинета не превышает 2,5-3 лет. В Италии после окончания второй мировой войны сменилось почти полсотни правительств. В президентских республиках смена главы государства влечет за собой создание нового правительства. В парламентарных странах аналогичные последствия порождает смена премьер-министра. Однако смена премьер-министра при сохранении парламентского большинства той же партией не обязательно приводит к существенным персональным изменениям. Об этом свидетельствует, в частности, опыт Японии и других стран. Сравнительно часто персональные изменения в составе правительства осуществляются путем его реорганизации без замены премьер-министра. Удобство такой процедуры состоит в том, что она не требует санкции парламента или новой инвеституры.
Порядок деятельности правительства
Функционирование правительства как коллегиального органа при решении политических проблем и вопросов общего управления во многом зависит от формы правления и характера политического режима, расстановки политических сил, сложившихся традиций и обыкновений. В президентских республиках заседания кабинета проводятся по усмотрению носителя исполнительной власти, и какая-либо строгая периодичность в их созыве отсутствует. Основной формой работы кабинета остается не столько коллективное обсуждение, сколько решение вопросов тем или иным руководителем правительственного департамента, путем непосредственного их обсуждения с президентом. При рассмотрении вопросов, затрагивающих интересы многих ведомств, например бюджетных, проводятся многочисленные совещания заинтересованных руководителей (нередко под председательством президента), в ходе которых отрабатывается проект решения. В таких совещаниях, в частности в США, принимают участие не только члены кабинета, но и руководители исполнительного управления президента, ведущие чины аппарата сотрудников Белого дома. Окончательное решение всегда принимает президент.
В парламентарных республиках и монархиях коллегиальность в работе, как правило, выше при коалиционном правительстве и заметно падает при существовании однопартийного кабинета. В большинстве стран общепринято еженедельное проведение очередных заседаний. Их повестка дня и приоритетность рассмотрения вопросов определяются главой исполнительной власти. Дела, выносимые на рассмотрение, готовятся заинтересованным министром и докладываются им. Если вопрос затрагивает несколько ведомств, он предварительно прорабатывается и согласовывается в рамках межминистерских советов и комитетов, создаваемых, в зависимости от характера вопроса, на временной или постоянной основе. Большую часть времени заседания правительства обычно занимают рутинные вопросы, связанные, например, с производством разного рода назначений и перемещений гражданских и военных чинов. Дискуссия в большинстве случаев проводится по вопросам, по которым не достигнуто предварительное согласие. На заседаниях заслушивается также информация по различным аспектам внутренней и внешней политики. Протокол заседания ведет обычно присутствующий на нем специальный чиновник, вроде генерального секретаря правительства во Франции или секретаря кабинета в Великобритании. Протоколы заседаний секретны и не публикуются. Решение формулируется главой правительства и не обязательно ставится на голосование.
Процедура работы правительства зависит от его структурных особенностей в отдельных странах. Во Франции основные вопросы, отнесенные к ведению правительства, рассматриваются на заседаниях Совета министров, которые проводятся под председательством президента Республики, а не премьер-министра. Проекты решений (актов), выносимых на заседание совета министров в обязательном порядке рассматриваются предварительно Государственным советом. Однако заключение последнего обязательной силы не имеет. Заседания правительства в форме кабинета проводятся под руководством премьер-министра. Именно здесь решается большинство вопросов управления, особенно в экономической и социальных областях. В условиях "сосуществования" роль кабинета и премьер-министра заметно возрастает.
Во многих странах наиболее важные и существенные вопросы зачастую не выносятся на заседание правительства, а решаются в рамках значительно более узких по составу органов. В Великобритании, например, функционирует внутренний кабинет, состоящий из премьер-министра, канцлера казначейства, министров иностранных дел и обороны и некоторых других. Все большее распространение получает система комитетов кабинета. Такие комитеты создаются на постоянной или временной основе, и их число и специализация варьируется в разных странах. В ФРГ, например, их больше десятка. Причем Федеральный совет безопасности ФРГ, существующий на правах комитета кабинета, согласно его регламенту наделён правом окончательного решения вопросов, если это прямо не отнесено законом к компетенции другого органа. Весьма активно действовал созданный под руководством премьер-министра Комитет внутренней безопасности во Франции.
В ряде стран предусмотрено учреждение чрезвычайного комитета, который может перенимать функции правительства в некоторых специальных областях. Так, в период Фолклендского кризиса, приведшего к вооруженному столкновению с Аргентиной в 1982 году, в Великобритании был создан военный кабинет, включавший премьер-министра, министра обороны, председателя консервативной партии, министра иностранных дел, начальника штаба обороны и лидера Палаты общин. В рамках военного кабинета - он официально именовался "Комитет по оборонной и внешней политике (Южная Атлантика)" - решались все вопросы, связанные с ведением войны.
Сужение круга лиц, участвующих в принятии правительственных решений, недостаточная гласность, а зачастую закрытый характер процедуры подготовки и принятия ответственных решений все чаще приходят в столкновение с демократическими принципами и ценностями, что все чаще приводит к осуждению подобных действий международными правозащитными организациями. Это все чаще подтверждает и практика Европейского Суда по правам человека, чья обязательная юрисдикция распространяется на 40 европейских государств.
Нормативные правовые акты правительства
Решения, принимаемые правительством или от его имени главой исполнительной власти либо комитетом кабинета, могут значительно различаться по своей юридической природе. Директивы и указания, даваемые правительством, не обязательно облекаются в определенную правовую форму, хотя их политическое значение неоспоримо. Таковы, например, указания и директивы министру или иному должностному лицу, ответственному за проведение правительственной политики в конкретных областях. Однако наиболее значимые решения, порождающие правовые последствия и юридическую ответственность за их исполнение, облекаются в форму правовых нормативных актов. Такого рода акты исполнительной власти могут носить различные наименования в отдельных странах. В США - это исполнительные приказы президента, в Великобритании - приказы королевы в совете, во Франции - ордонансы и декреты и т. д. В качестве собирательного понятия используется чаще всего термин "регламентарныеакты" правительства, подчеркивающий тот факт, что ими регламентируются и регулируются важнейшие сферы общественных отношений, организации и осуществления государственного управления.
Согласно "классической" конституционной доктрине, акты исполнительной власти квалифицировались как подзаконные, принимаемые на основе и во исполнение закона. Современные доктрина и практика все дальше отходят от этой концепции. В результате регулирование общественных отношений актами исполнительной власти становится в ряде стран общей нормой, а применение закона - исключением. Так, во Франции закон не может вторгаться в области, резервированные за регламентарными актами правительства, но последние, особенно в силу делегирования законодательных полномочий, могут подменять и изменять закон. Акты делегированного законодательства принимаются во Франции в Совете министров по получении предварительного заключения Государственного совета. Они именуются ордонансами и подписываются главой государства, премьер-министром и заинтересованными министрами. Все остальные акты исполнительной власти издаются в форме декретов и, в зависимости от распределения компетенции, подписываются либо президентом Республики, либо премьер-министром. Акты, издаваемые министрами, именуются постановлениями (иногда к ним приравниваются инструкции) и по своей юридической силе уступают ордонансу и декрету.
Главный вид нормативного правового акта правительства в Великобритании - приказ королевы в совете. Он принимается либо на основе королевской прерогативы, то есть полномочий короны, не отмененных писаным законодательным актом, либо в качестве акта делегированного законодательства. Так как в Великобритании нет писаной конституции, общее право образуют судебные прецеденты, статутное право имеет массу пробелов, то фактически кабинет, используя королевскую прерогативу, принимает регламентарные акты совершенно самостоятельно.
Акты исполнительной власти носят общеобязательный характер, они действуют на всей территории страны и образуют важнейшую составную часть национального права. Возрастание роли правительства в государственном механизме предопределяет и меняющийся статус актов исполнительной власти, заметно потеснивших позиции закона.
Президентская форма политического устройства предполагает прямое избрание гражданами главы исполнительной власти путем общенациональных выборов. Его называют обычно президентом, и он назначает членов правительства (или кабинет). При парламентском режиме глава исполнительной власти и кабинет избираются депутатами парламента. Таким образом президентская форма правления предусматривает четкое разделение исполнительной и законодательной властей, причем обе имеют собственный независимый электорат. В парламентской системе такого строгого разграничения властей нет. Лидер, получающий поддержку большинства в парламенте, становится главой исполнительной власти, или премьер-министром.
Выбор в пользу президентской или парламентской формы правления влечет за собой важные последствия. Парламентская модель способствует усилению исполнительной власти; президентская ~ укрепляет власть парламента. Таким образом, названия обеих моделей как бы не соответствуют принципу осуществления властных полномочий. При парламентской демократии главная роль парламента - избрание правительства. В случае несогласия с тем или иным его предложением парламентское большинство может его отозвать. Формирование правительства, его отзыв и замена его другим - основные прерогативы парламента, в остальном его влияние скорее ограничено. При президентской
демократии, наоборот, парламент обладает самостоятельными властными полномочиями. Так как парламент и президент избираются независимо один от другого, то они имеют право придерживаться разных мнений. Американский президент - чуть ли не единственный глава правительства, большая половина предложений которого может быть отвергнута... Ситуация, когда президент не опирается на большинство в конгрессе, стала в США обычным явлением с 1968 г.
Парламентские формы правления ставят перед правительствами задачу формирования “коалиции действующего большинства”, Даже в случае создания “правительства меньшинства” большая часть парламентариев обязана воздерживаться от голосования против кабинета министров. Пока сохраняется так называемое работающее большинство, правительство при парламентской демократии имеет возможность осуществлять свою программу без особых препятствий. Президентская форма правления, в отличие от парламентской, не требует достижения какого-либо компромисса между исполнительной властью и парламентским большинством. Парламентское большинство может - что часто и происходит - выступать в роли оппозиции к главе исполнительной власти.
От выбора той или иной формы правления зависит такой важный вопрос, как роль и влияние политических партий. Правительство в парламентских демократиях образуется из представителей одной или нескольких партий. Так как основное назначение парламента - избрание кабинета, то парламентские выборы по существу определяют, какая партия или коалиция партий будет формировать правительство.
Отдельные члены парламента мало что могут сделать. Политическое управление отдается в руки партийных лидеров в случае, если их партии войдут в правящую коалицию. Подобная специфика парламентской демократии предполагает наличие строгой партийной дисциплины: партии выступают в парламенте как единый блок. Поскольку избиратели при таком правлении голосуют за ту или иную партию, а не за конкретного кандидата, парламентарий, выступивший против позиции партии или их коалиции, рискует быть исключенным из партии. Более того, кандидатуры членов парламента, стремящихся получить место в правительственных
структурах, должны быть одобрены партией (если она входит в правительство). Члены парламента, не согласные с позицией партии (или блока), скорее всего не получат места в кабинете.
При президентской форме правления власть передается посредством прямых выборов, а не в результате продвижения на лидирующие позиции в той или иной влиятельной партии, как при парламентском устройстве. В конгрессе США партийная дисциплина заведомо слаба, при этом роль партийных лидеров при подборе кандидатов на пост президента давно уже свелась на нет. Все кандидаты в президенты организуют собственную предвыборную кампанию независимо от партии. Мало кто из американцев мог бы назвать имена лидеров двух крупнейших партий - республиканской и демократической.
Парламентские системы - в отличие от президентских - поддерживают и защищают сильные партии. Таким образом при выборе президентской либо парламентской модели нужно исходить из того, что предпочтительнее: ориентироваться на партии или на отдельных кандидатов, победивших на прямых выборах.
Пропорциональное представительство и мажоритарная система
Второе основное различие электоральных систем состоит в способе голосования для избрания кандидатов в высшие органы власти: пропорциональном или мажоритарном (принцип большинства). При мажоритарной системе от каждого избирательного округа избирается один депутат. Победителем на выборах считается кандидат, набравший наибольшее количество голосов. Но, как известно, относительное большинство голосов - это отнюдь не то, что абсолютное большинство. Когда имеется более двух кандидатов. один из них может набрать менее 50% голосов и все же добиться большей поддержки, чем другие кандидаты. Четыре раза подряд консервативная партия Великобритании завоевывала большинство мест в парламенте, получая около 40% голосов избирателей на общенациональных выборах, так как остальной электорат дробился между лейбористской партией и либерал-социал-демократической коалицией. Системы пропорционального представительства предполагают распределение мест в парла-
менте в соответствии с количеством полученных на выборах (по партийным спискам) голосов. Если бы в Великобритании существовала такая система, то консерваторы получили бы на последних. четырех выборах более 40% мест в парламенте и страной управляла бы коалиция партий.
Имеются два основных механизма, гарантирующих партиям число мест в парламенте, строго соответствующее количеству поданных за них голосов на общенациональных выборах. Во-первых. существует несколько кандидатов от разных партий в одном избирательном округе, и места после баллотировки распределяются в соответствии с волеизъявлением избирателей. Во-вторых, непропорциональность представительства, возникающая на уровне округа, смягчается наличием парламентариев, не представляющих какой-либо округ, но избранных по партийным спискам. Многие страны Западной Европы сочетают эти два подхода. Системы пропорционального представительства отличаются друг от друга еще и тем, что при распределении депутатских мест используется принцип округления числа голосов, а также устанавливается минимальный процент голосов, необходимый для получения мандата.
Наиболее яркое сопоставление двух систем содержится в так называемых социологических законах Мориса Дюверже, согласно которым мажоритарная система в один тур (или система относительного большинства) способствует установлению в стране двухпартийности (бипартизма). Пропорциональное представительство, наоборот, благоприятствует процветанию многопартийности (множества небольших партий). Дюверже утверждал также, что мажоритарные выборы в два тура (например, во Франции) приводят к объединению нескольких партий в две коалиции. Он привел две причины, определяющие взаимосвязь между законом об относительном большинстве и тактикой предвыборной борьбы двух крупных партий. Во-первых, от каждого избирательного округа место в парламенте получает лишь наиболее крупная партия. Малые партии, лишенные поддержки большинства избирателей округа, не имеют никаких шансов на место в парламенте. Мажоритарная система в один тур обеспечивает, таким образом, крупным партиям больше мест в парламенте, чем это соответствует доле получен-
ных ими голосов. Вторая причина вытеснения небольших партий из электоральной борьбы вытекает из первой. Избиратели, стремящиеся реально повлиять на исход выборов, а не просто выразить симпатии какой-либо программе, будут голосовать за партию, способную одержать победу в их округе (“полезное голосование”). Они неохотно растрачивают свои голоса на малые партии, даже если и симпатизируют им в большей степени, нежели одной из крупных. Таким образом количество мест, полученных малыми партиями, не соответствует поданным за них бюллетеням на выборах, а число этих голосов не отражает предпочтений электората.
Все же взаимосвязь между электоральной системой и партийной структурой пока недостаточно изучена. Либеральная партия Великобритании вовсе не сошла с политической арены, когда ее сменили лейбористы в качестве основной оппозиции консерваторам. В Австрии в течение почти всего послевоенного периода сохранялась двухпартийная система, несмотря на пропорциональное представительство- Но все же “законы Дюверже” дают возможность увидеть вероятные следствия этой взаимосвязи. Количество партий при системах пропорционального представительства в среднем выше, чем при системах относительного большинства (или мажоритарных). Принцип пропорционального представительства никак не влияет на количество партий; принцип относительного большинства, наоборот, губит малые партии-Споры между сторонниками той или иной системы сводятся к вопросу, что предпочтительнее: сильное правительство или более представительное правительство? Сторонники мажоритарного способа голосования опасаются раздробления политических партий, что может повлечь за собой нестабильность, присущую коалиционным правительствам. Системы пропорционального представительства, по существу, ставят малые партии в особое положение: обычно устанавливается определенный порог или минимальное количество голосов, необходимых для получения депутатских мандатов. В западноевропейских странах этот порог составляет обычно 4-5%, что отсекает от парламента малые партии, Системы относительного большинства лишают представительства на общенациональном уровне меньшинства (в т.ч. этнические), если те не составляют большинства населения в данном округе.
Даже партии меньшинств, обладающих территориальной поддержкой, не будут пользоваться влиянием в политическом управлении, раз одной из двух крупных партий всегда отдано большинство мест в парламенте. Наоборот, при пропорциональном представительстве малые партии могут оказывать заметное политическое влияние, если их участие окажется необходимым (даже прагматически) для образования парламентского большинства. Они имеют реальную возможность войти в правительство, что особенно важно для многонациональных стран, где существуют сепаратистские тенденции; таким образом, партии этнических меньшинств приобретают общенациональное значение.
Второе различие между двумя упомянутыми системами заключается в способе формирования парламентского большинства. Редко когда одна из партий при любой электоральной системе может получить абсолютное большинство голосов... Однако, чтобы быть дееспособным, правительство обязано опираться на парламентское большинство. Есть два выхода из подобного тупика: либо в соответствии с избирательной системой парламентское большинство создается с помощью так называемой “премии” большинству (т.е. часть голосов меньшинства передается партии, добившейся относительно лучших результатов); либо различные партии сотрудничают на основе коалиции, оформляя это соглашением. Однопартийное правительство характерно для мажоритарных систем, так как именно при таких системах чаще всего используется преимущественное право на создание парламентского большинства. При пропорциональном же представительстве правительство почти всегда формируется на основе - формальной или неформальной - коалиции партий, совместно представляющих основную массу электората.
Итак, суть системы пропорционального представительства состоит в том, что партиям необходимо создавать коалиции, способные управлять, а для этого требуется умение договариваться друг с другом, находить компромиссы, идет ли речь о составе кабинета министров или о политической программе. В представительных демократиях политические решения принимаются в процессе переговоров лидеров различных партий. В сущности, выборы служат для того, чтобы подтвердить или отвергнуть те или иные реше-
При сопоставлении двух избирательных систем наиболее значимыми представляются два фактора: количество партий и способ формирования парламентского большинства, В системах относительного большинства (мажоритарных) чаще всего лишь две партии имеют шансы на победу: бесспорное преобладание одной партии в парламенте является обычным, даже когда ни одна из партий не получает на выборах большинства голосов. При президентской системе парламентское большинство может придерживаться иных взглядов, чем партия президента. Поэтому преобладание одной партии наиболее вероятно в странах, где система относительного большинства сочетается с парламентской формой правления. При пропорциональном представительстве попасть в состав правительства имеют шанс кандидаты более чем двух партий, и тогда для образования парламентского большинства нужны партийные коалиции.
Заключение
Упрощая проблему, можно сказать, что при строительстве демократических институтов прежде всего приходится выбирать между системой относительного большинства и системой пропорционального представительства. При взаимоналожении этих двух дихотомных моделей получается четыре комбинации. Они, разумеется, наблюдаются в современной политической практике.
Вариант, обеспечивающий сильное правительство, - это парламентская форма правления с мажоритарной системой. Последняя обычно ограничивает количество состязающихся партий двумя и дает более сильной из них непропорционально (по сравнению с числом поданных за нее голосов) большое число мест в законодательном органе. В парламентских демократиях партия большинства контролирует и исполнительную власть, и парламент. Наиболее яркий пример здесь - Великобритания. Все послевоенные правительства в этой стране (за исключением одного) опирались на однопартийное большинство в парламенте, хотя ни одна из правящих партий не получала абсолютного большинства голосов с 1931 г. Одно из нежелательных следствий такого варианта обеспечения сильного правительства заключается в том. что самые незначи-
тельные политические колебания могут вызывать крупные перемены в составе парламента и в политике правительства. Этот недостаток мог бы считаться приемлемым, если бы распределение голосов колебалось вокруг 50% отметки, чуть больше или чуть меньше. Между тем верхний предел электоральных успехов, учитывая территориальное размещение электората трех партий, не превышает 40%. Для такой ситуации характерна слабая преемственность в политической линии государства при смене кабинетов в случае, если на ближайших выборах результаты изменятся сколь-нибудь существенным образом. Подобная неопределенность может дорого обойтись национальной экономике,
Второй вариант - это президентская форма правления в сочетании с системой относительного большинства. Примером могут служить Соединенные Штаты. При бипартизме партии президента не обязательно быть одновременно партией большинства в конгрессе. В США в последние десятилетия демократы контролировали обе палаты конгресса, а республиканцы - президентский пост- Другой феномен, который иногда ассоциируется с президентской формой правления, также можно наблюдать в послевоенных США: это слабость политических партий. Стандартным стало замечание о том, что в американской политике доминируют отдельные личности.
Третий вариант существует в большинстве стран Западной Европы, кроме Великобритании и Франции: парламентская модель с системой пропорционального представительства. Число партий в этих странах различно, иногда их много, но везде у власти находятся коалиционные правительства. Единственное исключение составляют однопартийные кабинеты меньшинства. Впрочем, такие правительства вполне допустимы, поскольку они фактически пользуются поддержкой коалиции большинства, участники которой предпочитают не входить в верхних эшелон управления официально.
Все эти три сочетания дееспособны в том смысле, что надолго обеспечивают стабильность представительной демократии.
Четвертая комбинация - президентская система с избирательным законом, предусматривающим пропорциональное пред-
ставительство в парламенте. - может, пожалуй, оказаться наименее устойчивой. К сожалению, именно данный тип правления был введен в новых демократиях Восточной Европы и Латинской Америки- Уже указывалось, что при пропорциональной избирательной системе многие партии получают места в парламенте. Однако, поскольку не парламент избирает правительство, то партиям нет необходимости вести переговорный процесс с целью формирования правящей коалиции. Правительство назначается президентом. При многопартийности партия президента вероятнее всего получает сравнительно небольшое число депутатских мандатов. Президент не может управлять, не имея поддержки парламента, но последний не несет ответственности за деятельность правительства и потому не обязан его поддерживать. В этом и заключается причина постоянного конфликта между президентом и парламентом, что может завести управление страной в тупик. Президенты, не способные договариваться с парламентом, вынуждены прибегать к иным политическим силам и воздействиям, чтобы править без парламента. Но когда традиционные политические институты перестают действовать, они приходят в упадок. Парламент теряет свой авторитет, и демократические институты рушатся.
Подобный сценарий не является неотвратимым, однако в случае, когда президентская форма правления сочетается с системой пропорционального представительства, опасность политического тупика и паралича демократических институтов весьма высока. Подчеркну еще раз: выбор в пользу той или иной электоральной системы - дело чрезвычайно ответственное. Кто будет править и заседать в парламенте - менее существенно, чем сам избирательный процесс, хотя в высшей степени важны и соображения политиков, конкретно решающих проблему выбора способа голосования. Даже от деталей электоральных механизмов может зависеть, выживет ли сама демократия.
Конституция и текущее законодательство, как правило, сравнительно детально регулируют порядок формирования, состав и структуру правительства.
Можно выделить две главные наиболее распространенные модели преобладающей процедуры образования правительства.
Одна - формирование правительства на парламентской основе исходя из расстановки сил в парламенте (нижней палате). Такая процедура характерна для парламентских монархий и республик. Другая модель - внепарламентский способ образования высшего органа государственного управления. Он типичен для прези-дентских республик, стран с монократическими режимами и дуа-листических монархий.
Каждая из моделей имеет значительное число разновидностей. В большинстве парламентских монархий и республик премьер-министр формально назначается главой государства. Он формирует состав правительства и представляет его, а равно программу правительственной деятельности, на утверждение парламента. Парламентская инвеститура (утверждение) дается либо нижней палатой (Великобритания), либо обеими палатами (Италия). Только после получения инвеституры производится окончательное назначение правительства актом главы государства, и оно считается приступившим к исполнению своих обязанностей. Решающее значение при применении данной процедуры имеет расстановка политических сил в парламенте. В случае, если какая-либо партия или блок партий располагает абсолютным большинством депутатских мандатов на пост премьер-министра автоматически назначается лидер победившей партии (коалиции). Подобная практика характерна для Великобритании, Канады, Австралии, Новой Зеландии, Индии и ряда других стран.
Сложнее обстоит дело, когда ни одна партия не располагает большинством в парламенте. В этом случае глава государства проводит консультации с лидерами партий, представленных в парламенте (нижней палате), пытаясь выяснить возможности и шансы
того или иного политического деятеля. В некоторых странах (Бельгия, Нидерланды и др.) в этом случае назначается не премьер-министр, а форматор правительства, который проводит закулисные переговоры с руководством партий, представленных в парламенте (нижней палате). В случае неудачи переговоров форматором назначается новое лицо. В результате правительственный кризис нередко затягивается на весьма длительный срок. Известны случаи, когда (например, в Нидерландах) правительственные кризисы длятся месяцами. В случае, если прийти к соглашению не удается, назначаются досрочные парламентские выборы. Однако, поскольку политические партии обычно опасаются слишком частого голосования, на практике путем различного рода сделок до-стигаются компромиссные решения.
В ряде стран (ФРГ, Япония, Швеция и др.) применяется процедура, при которой глава правительства формально избирается парламентом или нижней палатой. В ФРГ кандидат на пост канцлера предлагается президентом и считается избранным, если получил абсолютное большинство голосов.
В Японии в случае разногласий между палатами окончательное решение принадлежит Палате представителей. В Швеции избранным считается кандидат, против которого не проголосовало большинство депутатов Риксдага. (Подобное правило привело к тому, что в октябре 1978 года в стране было сформировано правительство, распола-гавшее поддержкой лишь 10% депутатов.)
Сравнительно редко встречается практика, когда все члены правительства избираются парламентом. Один из немногих примеров такого рода - Швейцария, где Федеральный совет (правительство) в составе семи человек избирается на совместном заседании обеих палат федерального собрания на срок полномочий нижней палаты.
На практике процедурные различия в порядке формирования правительства в парламентарных монархиях и республиках хоть и имеют юридическое значение, не предопределяют ни его состав, ни программу. Решающая роль в формировании правительства и назначении его главы принадлежит руководству политических партий, располагающих парламентским большинством. Это приводит к тому, что вопрос о кандидате на пост главы правительства предрешается заранее, если только одной из партий или ранее образованному блоку партий удастся захватить большинство мест в законодательном органе. Нередко партия, находящаяся в оппозиции, уже заранее создает так называемый "теневой кабинет", который превращается в правительство, если партия добивается успеха на парламентских выборах. Подобная практика с некоторыми нюансами существует в Великобритании, Канаде, Австралии, ФРГ и ряде других стран.
Примерно таким же образом решается проблема формирования правительства победившей партией в тех освободившихся стра-
нах, где восприняты в той или иной мере принципы парламентаризма (Индия, Малайзия, Сингапур).
Определенной спецификой отличается процедура формирования правительства в республиках со смешанной формой правления. Во Франции, согласно Конституции 1 9 5 8 г. , премьер-министр и члены правительства по его представлению назначаются президентом Республики. В условиях совпадения президентского и парламентского большинства вопрос о назначении правительства решается главой государства самостоятельно. Иначе обстоит дело, когда поддержка президента парламентским большинством отсутствует. (Такие ситуации складывались в Пятой республике уже трижды.) В этом случае президент вынужден поручать формирование правительства лидеру победившей партии.
В президентских республиках глава государства сам является носителем правительственной власти. Он подбирает, назначает и увольняет членов кабинета. В США они назначаются президентом формально "по совету и с согласия Сената". Однако на практике случаи негативной реакции Сената чрезвычайно редки. Гораздо больше возникает проблем с отысканием таких кандидатов, которые бы в последующем не были уличены в различного рода махинациях и злоупотреблениях.
Правительство - неотъемлемый атрибут государства, являющийся центральным органом исполнительной власти страны. Если страна не имеет права формировать самостоятельно собственное правительство, значит она является чьей то зависимой территорией или колонией, а не независимым государством.
Правительство является одним из трех ветвей власти, наряду с законодательной властью (парламент) и судебной властью в стране (Верховный суд). Данное разделение ветвей власти считается признаком демократии в каждой из дисциплин общественных наук (политологии, истории, философии, социологии).
Взаимоотношение парламента и правительства
Парламент формирует правительство
* или самостоятельно в рамках парламентской республики (Италия, Греция, Кыргызстан, Турция, Израиль, Германия, Молдова, Грузия). Как правило победившая на парламентских выборах партия делегирует в правительство своих членов.
* или через утверждение главы правительства и его состава у монарха в рамках конституциональной монархии (Великобритания, Испания, Нидерланды, Дания, Бельгия, Япония, Таиланд, Тонга, Гренада, Ямайка, Лесото, Бутан, Камподжа)
* или через утверждение кандидатуры, предложенной Президентом страны в рамках президентской республики (Россия, Украина, Беларусь, Франция, Узбекистан, Таджикистан, Азербайджан и др.)
Парламент после формирования правительства определяет через бюджет основные направления деятельности правительства и контролирует его деятельность через
* парламентские комитеты (например, депутаты - члены парламентского комитета по бюджету проверяют работу министерства финансов правительства, члены комитета по обороне - министерство обороны правительства и т.д.);
* возможность вызвать и заслушать в парламенте доклад главы правительства или любого министра правительства.
* проголосовать за недоверие министру или всему правительству.
Правительство: суть одна, названия - разные
Правительство формируется по принципу коллегиальности из высших руководителей органов государственного управления. В разных странах называется по-разному:
- Правительство (Россия, Украина, Чехия, Колумбия).
- Совет министров (Индия, Франция, Куба).
- Кабинет (Великобритания).
- Кабинет министров (Украина, Япония).
- Государственный совет (КНР, Швеция, Норвегия).
- Административный совет (КНДР),
- Федеральное правительство (ФРГ).
- Федеральный совет (Швейцария).
Задачи правительства
Все приведенные выше названия являются синонимами и не влияют на задачи, поставленные перед данным органом власти. Правительство призвано, прежде всего, способствовать реализации законов, принятых высшим законодательным органом власти (в большинстве случаев это парламент).
В то же время государственный исполнительный орган имеет право выступать с законодательной инициативой, то есть правительство может предлагать парламенту рассмотреть тот или иной законопроект, доработать его или, наоборот, отменить. Также в компетентность правительства входит выпуск подзаконных актов, то есть указов, распоряжений или декретов, имеющих силу закона.
Функции и полномочия
Правительство должно выражать (как минимум, в демократических государствах) общенациональные интересы, а не партийные, корпоративные, узконациональные, региональные либо частные. Оно призвано обеспечить четкое и эффективное управление всеми государственными делами, формирование и выполнение бюджета, охрану законности и порядка, соблюдение прав граждан.
Ради выполнения этих функций правительство наделено очень широкими полномочиями:
1. Политическое руководство. Разработка стратегического курса развития страны, формирование, планирование и реализацию государственной политики.
2. Управление. Координация, согласование деятельности всех министерств и ведомств. Назначение на все высшие гражданские и военные должности.
3. Законотворчество. Издание актов нормативного характера, реализация права законодательной инициативы, разработка и принятие бюджета страны.
4. Внешняя политика. Ведение международных переговоров, подписание соглашений и договоров до их ратификации законодательными органами власти.
5. Оборона. Руководство вооруженными силами, обеспечение обороны территории страны.
Виды правительства
Чаще всего их различают по признаку партийности, особенно в парламентской республике, где только через партии можно попасть в правительство государства, даже будучи беспартийным по квоте одной из победивших на выборах политической партии. В связи с этим выделяется три вида: партийные, многопартийные, беспартийные.
Однопартийные правительства, как правило, встречаются:
· в странах с парламентарными формами правления, где определенная партия обладает большинством в парламенте, что дает ей право самостоятельно сформировать правительство (Великобритания, Австралия);
· в президентских республиках, где министрами и членами кабинета сторонники и члены той партии, к которой принадлежит первое лицо государства, то есть президент.
Многопартийные (коалиционные) правительства создаются в странах, где в парламент проходит больше двух политических сил, при условии, когда ни одна из них не имеет значительного перевеса.
Тогда между фракциями заключается соглашение о коалиции, и они выдвигают своих претендентов на должности в правительстве. Глава правительства, как правило, выбирается из той партии, которая в коалиции имеет большинство голосов. Другие участники коалиции могут претендовать на менее значительные портфели (ФРГ, Италия, Нидерланды, Бельгия, Израиль и т.д.).
Беспартийные правительства могут возникать при различных обстоятельствах.
· в странах с абсолютной монархией, где вообще отсутствуют политические партии (Саудовская Аравия, Объединенные Арабские Эмираты, Оман, Катар, Кувейт и т.д.).
· в кризисной ситуации, когда партийные фракции в стране не могут договориться друг с другом. Это так называемые правительства чиновников, служебные, деловые, переходные, временные правительства. В состав такого правительства входят, как правило, постоянные заместители министров, которые обязаны быть беспартийными. Они не уполномочены принимать никаких серьезных решений. Подобные ситуации в течение 70-80-х годов ХХ в. возникали во Франции, Норвегии, Нидерландах, Португалии, Италии. В Болгарии, например, возможность создания такого правительства закреплена конституционно.
· при диктаторских режимах (военных хунтах), когда все политические партии находятся под запретом, а правительство образуется военными из высшего командного состава.
Также правительства принято различать по степени поддержки парламентом. Тут существует три вида:
1. Правительство большинства (наиболее распространенный вид) - опирается на поддержку партийных фракций и сформированной ими коалиции.
2. Правительство меньшинства - образовано фракцией, которая не опирается на большинство. Возникают в случае, когда в победившей коалиции существуют разногласия, она не готова брать на себя ответственность и на время уступает право сформировать правительство своим противникам из парламентского меньшинства. Такие правительства, в основном, руководят страной очень недолго (Дания, Швеция, Индия в разное время).
3. Правительство национального единства - образовывается в военный, послевоенный, послереволюционный или другой кризисный период, с целью объединить ведущие политические силы для преодоления общей опасности (Греция, Ливан в разное время).
Порядок формирования правительства
Полностью определяется формой правления государства. В связи с этим выделяется два основных способа формирования правительства:
Парламентский.
Непарламентский.
Парламентский способ включает в себя несколько моделей:
1.Правительство формирует лидер партии, победившей на выборах (Великобритания, Канада, Индия, Австралия).
2.Избрание парламентом главы правительства (ФРГ, Япония, Швеция).
3.Избрание парламентом всего правительства (Греция, Италия, Польша, Турция).
Непарламентский способ формирования правительства применяется в президентских республиках, где глава государства, являясь главным представителем исполнительной власти, назначает и отстраняет от должности всех членов правительства (США, Бразилия, Мексика). Также происходит и в некоторых республиках смешанного типа (Франция).
Состав правительства
Правительство возглавляет глава правительства. Его могут называть премьер-министром, председателем правительства, председателем совета министров, президентом министров (Латвия), канцлером (Германия, Австрия), министром-председателем (Болгария).
Глава правительства может быть избран в ходе всеобщего голосования, в результате парламентского голосования, назначен президентом.
В абсолютных и дуалистических монархиях и в определенных республиках главой правительства фактически является глава государства.
При парламентской форме правления роль и значение премьер-министра очень значительны, он является главой исполнительной власти и выполняет все полномочия главы государства. Его статус часто закреплен в Конституции.
При смешанной форме правления глава правительства может являться как главой государства, так и представителем законодательной власти (Франция).
Правительство состоит из министров, которые возглавляют министерства - органы государственного управления с отдельной сферой деятельности. В Швейцарии, на Филиппинах и в США министерства называют департаментами, в Гонконге — бюро.
Кроме министров, управляющих отраслевыми министерствами, в правительстве есть и другие должности:
Министры без портфеля — члены правительства, не руководящие определенными министерствами. Они выполняют поручения главы правительства и имеют право голоса во время заседаний. Курируют несколько министерств.
Государственные министры (статс-секретари) - по сути, заместители глав министерств.
Младшие министры (парламентские секретари) - обеспечивают связь других членов правительства с парламентом.
Министр может быть обязан совмещать исполнение обязанностей в правительстве с парламентской деятельностью (Великобритания, Ирландия, Канада, Австралия). Ему это может просто разрешаться (ФРГ, Италия, Австрия, Польша) или категорически запрещаться (Россия, Украина, Болгария, Литва, Норвегия, Нидерланды).
Ответственность правительства
1) политическая - может быть выражена в вотуме недоверия правительству, смещении министров президентом, требовании премьер-министра подать в отставку;
2) уголовная: импичмент министров, рассмотрение дела парламентом, рассмотрение дела судом общей юрисдикции;
3) гражданская - подача исков к правительству или отдельным министрам физическими и юридическими лицами о возмещении причиненного вреда;
4) дисциплинарная - применяется к отдельным членам правительства за упущения по службе.