Право граждан на МСУ не упоминается в Конституции РФ, однако это выражение неоднократно использовалось в судебных решениях, в том числе решениях Конституционного Суда РФ.

С точки зрения Конституции РФ, право граждан на МСУ можно рассматривать как интегральное право, объединяющее в себе следующие права и свободы граждан:

участвовать в управлении делами государства непосредственно через участие в местных референдумах, а также не принимать в них участия;

избирать в органы МСУ, а также не участвовать в муниципальных выборах;

быть избранным в органы МСУ, а также отказаться от исполнения полномочий выборного лица;

иметь доступ к муниципальной службе и право увольнения с муниципальной службы;

обращаться в органы МСУ и получать ответ по существу своего заявления.

Приведенный перечень прав не следует дословно из норм Конституции РФ, он несколько шире их. Однако данное расширение базируется на конституционных нормах, а именно - а положениях статьи 37 Конституции, установивших право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также запрет на принудительный труд.

Право на МСУ в контексте норм Европейской хартии МСУ:

Распространенный взгляд на МСУ как на право граждан, аналогичное иным правам и свободам человека и гражданина, следует признать некорректным.

В рамках дискуссии о том, что есть МСУ – право или обязанность. Главным аргументом сторонников отношения к МСУ как к праву традиционно является статья 3 Европейской хартии МСУ, в которой (в редакции официального русского перевода) указывается, что «под МСУ понимается право и реальная способность органов МСУ регламентировать значительную часть публичных дел».

Следует сразу же отметить, что в Хартии говорится не о праве граждан, а о праве органов МСУ. И уже с этой точки зрения нельзя приравнивать право на МСУ к личным правам граждан.

Следует также указать, что корректность использования в данном контексте перевода термина "органы МСУ" вызывает серьезные сомнения.

Под термином "орган МСУ" в России понимается учреждение, реализующее соответствующие властные полномочия. Но МСУ – это не власть учреждений, а форма власти народа – это требование Конституции РФ (статья 3).

Подход к МСУ как к форме власти народа в полной мере соответствует и положениям п. 2 ст. 3 Хартии, в котором установлено, что право "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования", а также через формы непосредственной демократии.

Первоисточниками Европейской хартии МСУ являются аутентичные тексты на французском и английском языках. Исходя из заглавия Хартии выражение "МСУ" является переводом английского "local self-government" и французского "l_autonomie locale". Слова в определении МСУ, данном в Хартии, переведенные на русский язык как "органы МСУ", во французской версии звучат как "collectivites locales", а в английской - "local authorities". Термины текстов-первоисточников построены не по схеме орган (учреждение) по осуществлению МСУ, как это сделано в русской версии, а являются самостоятельными терминами. При этом принципиально важно, что содержание этих терминов шире, чем обозначение только учреждений по осуществлению муниципальной власти. В частности, во французском языке упомянутое выражение применяется (в том числе) для обозначения территориальных образований, соответствующих российским муниципальным образованиям.

Следует также отметить, что исходя из нормы абз. 9 преамбулы Хартии органы МСУ как учреждения обозначаются терминами "decision-making bodies" (англ.) и "organes de decision" (фр.). В официальной русской версии последние упомянутые термины переведены как "органы МСУ", вследствие чего в названном абзаце преамбулы содержится положение о необходимости существования "органов МСУ, которые наделены демократически созданными органами". Данное положение русской версии Хартии вызывает, как минимум, недоумение.

Статья 3 Хартии определяет, что под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность объектов, именуемых в текстах-первоисточниках "local authorities" и "collectivites locales", регламентировать значительную часть публичных дел. Из преамбулы Хартии следует, что государства, подписавшие данный международный договор, признают, что названные объекты являются одной из главных основ любого демократического строя, что их существование обеспечивает одновременно эффективное и приближенное к гражданам управление, что защита и укрепление МСУ является значительным вкладом в построение Европы, основанной на принципах демократии.

Указанными нормами в Хартии констатируется:

во-первых, признание существования в государстве, присоединившемся к Хартии, "local authorities" ("collectivites locales"), т.е. факта, что население государства уже разделено на территориально обособленные общности, имеющие собственные интересы, обусловленные проживанием в соответствующей местности (муниципальном образовании);

во-вторых, что реализация и защита этих интересов наиболее эффективно осуществляется органами публичной власти, сформированными населением указанных местностей;

в-третьих, что защита указанных интересов является неотъемлемой частью демократического государственного устройства.

В Европейской хартии МСУ вопрос о признании наличия "local authorities" (англ.) ("collectivites locales" (фр.)) не рассматривается - их объективное существование констатируется как очевидный, всеми признаваемый, а потому не требующий специального доказательства факт. В Хартии идет речь не о праве граждан на объединение в целях осуществления МСУ, а о следующих шагах: о юридическом признании прав территориальных объединений граждан и установлении государственных гарантий реализации этих прав.

Изложенное позволяет ставить вопрос о том, что действующий официальный перевод Хартии не вполне адекватен, поскольку Европейская хартия МСУ говорит о МСУ как о власти населения, реализуемой, в том числе, через особые учреждения - органы МСУ, а официальная русская версия Хартии - о власти органов МСУ.

Говоря о праве на МСУ, необходимо указать, что это не аналог прав граждан, а элемент квалификации МСУ как одного из проявлений власти народа, т.к. необходимо разделять право граждан на участие в МСУ и право населения на осуществление МСУ.

Право населения на осуществление МСУ – это одна из составных частей права народа на власть. Существом МСУ является решение вопросов местного значения, а также иная деятельность по представлению и защите интересов местных сообществ (населения муниципальных образований). Но эта деятельность является не только правом, но и обязанностью решать вопросы местного значения, осуществлять иную деятельность, законодательно отнесенную к ведению МСУ, нести ответственность за законность и целесообразность деятельности представителей населения.

Кроме того, бремя МСУ включает в себя обязанности граждан:

соблюдать общеобязательные правила, установленные органами МСУ;

взаимодействовать с муниципальной властью и ее представителями в формах, регламентация которых осуществлена как законами, так и актами самой муниципальной власти;

воздерживаться от действий, осуществление которых отнесено к компетенции органов МСУ.

Еще один элемент бремени МСУ - ограничения отдельных прав и свобод человека и гражданина, устанавливаемые федеральными законами в отношении выборных лиц МСУ и муниципальных служащих.

15. Общие принципы местного самоуправления: понятие, содержание и правовое регулирование.

Общие принципы МСУ – закрепленные КРФ, ФЗ, обусловленные природой МСУ коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами, и обязательные для органов государственной власти РФ и субъектов РФ, муниципальных образований. Общие принципы МСУ:

· предопределяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти на всей территории РФ;

· помогают уяснить сущность МСУ, его отличительные черты и признаки; являются критерием оценки действующей системы МСУ;

· способствуют сохранению преемственности в развитии институтов МСУ; служат обеспечению прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Реализация принципов МСУ обеспечивается их правовым закреплением в законодательстве, уставах МО и системой соответствующих данным принципам организационных форм и методов муниципальной работы.

Установление общих принципов организации МСУ относится к предметам ведения РФ и ее субъектов.

Общие правовые принципы организации МСУ:

· приоритет общепризнанных принципов и норм м/н права, м/н договоров в области МСУ по отношению к законодательству о МСУ; допустимость изменения общих принципов организации МСУ, установленных законом, путем изменений и дополнений в него; осуществление правового регулирования вопросов организации МСУ органами государственной власти субъектов РФ в случаях и порядке, установленных законом; обязательность МПА на всей территории МО; высшая юридическая сила устава МО и решений, принятых на местном референдуме (сходе граждан), в системе МПА;

· судебная защита прав МСУ.

Общие территориальные принципы организации МСУ:

· осуществление МСУ на всей территории РФ;

· установление и изменение границ территорий МО законами субъектов РФ с учетом требований ФЗ 2003 года; преобразование МО законами субъектов РФ в соответствии с ФЗ 2003 года;

· разграничение территории субъекта между поселениями.

Общие организационные принципы организации МСУ:

· органы МСУ не входят в систему органов государственной власти;

· органы МСУ избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом МСУ;

· структура органов МСУ определяется МО самостоятельно с учетом требований ФЗ 2003 г.;

· структура местной администрации утверждается представительным органом МО по представлению главы местной администрации;

· органы МСУ наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Общие экономические принципы организации МСУ:

· признание и защита муниципальной собственности;

· самостоятельность управления органами МСУ муниципальной собственностью, установления и исполнения местного бюджета;

· наличие у каждого МО собственного бюджета;

· нахождение в собственности МО имущества, предназначенного для решения стоящих перед ними вопросов;

· недопустимость определения ФЗ и законами субъектов РФ объемов расходов за счет средств местных бюджетов.

Общие принципы организации МСУ:

1) самостоятельность решения населением вопросов местного значения (самостоятельное решение населением вопросов местного значения осуществляется путем местного референдума, муниципальных выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы МСУ; реализация данного принципа предполагает обеспечение финансово-экономической самостоятельности МСУ; муниципальное законодательство запрещает органам государственной власти вмешиваться в деятельность органов МСУ; самостоятельность МО гарантируется нормами МуП в пределах их полномочий);

2) организационное обособление МСУ, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций (органы МСУ не входят в систему органов государственной власти; обеспечение возможности МО самим определять свои внутренние административные структуры, отвечающие местным потребностям и обеспечивающими эффективное управление);

3) сочетание представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан (приоритет представительных органов в нормативном регулировании по предметам ведения МО обеспечивается его правом осуществлять контроль за деятельностью иных органов и должностных лиц МСУ; реализация данного принципа создает необходимые условия и предпосылки для осуществления эффективного контроля населения за деятельностью выборных и иных органов МСУ, гарантирует непосредственное участие населения в решении вопросов местного значения);

4) соответствие материальных и финансовых ресурсов МСУ его полномочиям (финансовые средства органов МСУ должны быть соразмерны предоставленным им полномочиям; муниципальная собственность; финансовая самостоятельность – законодательное закрепление собственных доходов местных бюджетов; реформа МСУ призвана обеспечить сбалансированность местных бюджетов на основе укрепления доходной базы, обеспечения их самостоятельности);

5) ответственность органов и должностных лиц МСУ перед населением (обеспечивает эффективность осуществления местных задач, отнесенных к ведению МО, учет и защиту интересов населения в деятельности органов МСУ, тесную связь населения с органами и должностными лицами МСУ; реализация данного принципа предполагает использование населением МО различных форм контроля за деятельностью органов и должностных лиц МСУ; в уставе МО устанавливаются основания и виды ответственности органов и должностных лиц МСУ перед населением);

6) многообразие организационных форм осуществления МСУ (особенности организации МСУ в РФ обусловлены федеративным устройством государства, многонациональностью, самобытностью многих регионов, особенностями исторических и местных традиций, разнообразием основных типов поселений, возможностью самого населения самостоятельно определять структуру органов МСУ);

7) соблюдение прав и свобод человека и гражданина (реализуются прежде всего на местном уровне; реализация данного принципа обеспечивается в процессе деятельности МО по решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения);

8) законность в организации и деятельности МСУ (важнейшая гарантия МСУ; государство гарантирует обязательность исполнения актов МО; организация и деятельность МСУ должна осуществляться на основе закона и в рамках закона; государственный контроль за осуществлением органами МСУ отдельных государственных полномочий; прокурорский надзор; обжалование решений в судебном порядке);

9) гласность деятельности МСУ (открытый характер деятельности органов МСУ, систематическое информирование о ней населения; органы МСУ обязаны обеспечить полную и достоверную информацию о своей работе – информирование населения о заседаниях, решаемых вопросах, принимаемых решениях; отчеты депутатов, их встречи с избирателями, выступления в СМИ, собрания граждан, публичные слушания, гласность бюджетной деятельности МО);

10) коллегиальность и единоначалие в деятельности МСУ (руководство местной администрацией осуществляет глава местной администрацией на принципах единоначалия; коллегиальные начала в организации и деятельности представительного органа МСУ – данный орган коллегиальный, его состав определяется уставом МО, свои решения принимает коллегиально; гарантии коллегиальности – требования кворума, необходимого для работы и для принятия решения);

11) государственная гарантия МСУ (государство берет на себя обязанность обеспечить осуществление МСУ на всей территории РФ, гарантирует самостоятельность МСУ в решении вопросов, отнесенных к его ведению, создает необходимые финансово-экономические, организационно-правовые и иные условия и предпосылки формирования и развития МСУ и его правовой защиты).

16. Функции местного самоуправления: понятие, содержание и правовое регулирование.

Понятие "функция" может иметь значение и как обязанность, круг деятельности, и как явление, зависящее от другого явления и изменяющееся по мере изменения этого другого явления.

Функция органов МСУ – это "мера должного поведения" – его обязанность совершать именно те действия, которые они обязаны совершать исходя из целей и задач, поставленных перед ним, а также осуществлять свою деятельность и реализовывать такую политику, которая обеспечивала бы надлежащее местное управление.

Функции МСУ – основные направления муниципальной деятельности.

Классификация функций до сих пор вызывает научные споры. Некоторые ученые считают, что функции органов управления можно классифицировать по формам и методам управления. Есть точка зрения, что "функции являются одним из элементов содержания управления" и могут подразделяться на:

· сбор, обработку, анализ информации, передачу информации другим органам;

· прогнозирование; организацию; регулирование;

· руководство; координацию; планирование;

· стимулирование; контроль; учет.

Основные функции МСУ:

· обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения – МП закрепляет правовые гарантии участия населения в осуществлении МСУ (граждане имеют равные права на осуществление МСУ вне зависимости от пола, расы и т.д.); МСУ призвано обеспечить создание условий для эффективного участия граждан в осуществлении МСУ:

· наличие выборных органов МСУ;

· использование в муниципальной деятельности институтов прямой демократии;

· наличие материально-финансовой базы для решения вопросов местного значения.

· управление муниципальной собственностью, финансовыми средствами МСУ – органы МСУ осуществляют от имени муниципального образования права собственника в отношении имущества и местных финансов, входящих в состав муниципальной собственности; вопросы, связанные с управлением муниципальной собственностью, местными финансами, могут в соответствии с законодательством о МСУ, уставами муниципальных образований выноситься на местный референдум; население в соответствии с уставом муниципального образования вправе в порядке реализации народной правотворческой инициативы вносить проекты правовых актов по вопросам управления муниципальным хозяйством, местными финансовыми средствами в органы МСУ, которые обязаны их рассмотреть.

· обеспечение комплексного развития территории муниципального образования – то есть повышения эффективности местного хозяйства, решение социально-культурных, экологических задач, а также рациональное использование рудовых, природных и других местных ресурсов, создание необходимых условий для жизни и отдыха граждан. Данная функция осуществляется в основном посредством планирования – представительные органы МСУ принимают планы и программы развития муниципального образования, а также контролируют их реализацию, утверждая отчеты об их исполнении. данная функция предполагает сбор, обработку и обобщение необходимой информации.

· обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бутовых и других жизненно важных услугах – органы МСУ для этого организуют, содержат, развивают соответствующие муниципальные предприятия, учреждения, организации и службы. Муниципальные органы обязаны создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства; для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания; для деятельности учреждений культуры, СМИ и т.д. Кроме того, органы МСУ обеспечивают санитарное благополучие населения, социальную поддержку и содействие занятости населения, противопожарную безопасность;

· охрана общественного порядка – общественный порядок – основа нормальной жизни муниципального образования, функционирования местной демократии, необходимое условие реализации прав и свобод граждан – характеризует состояние местной жизни муниципального образования, уровень правовой культуры и правосознания муниципальных служащих, граждан, их объединений. Охрану общественного порядка обеспечивают муниципальные органы охраны общественного порядка, которые содержат органы МСУ, а также осуществляют контроль за их деятельностью (милиция общественного порядка, которая является составной частью милиции РФ и входит в структуру МВД РФ). В обеспечении охраны общественного порядка на территории муниципального образования принимают участие комиссии, функционирующие при местной администрации: административные, по делам несовершеннолетних и защите их прав, наблюдательные.

· представительство и защита интересов и прав МСУ, гарантированных Конституцией РФ и ФЗ – реализация данной функции преследует цель обеспечить учет мнения населения муниципальных образований, гарантируемых государством интересов и прав МСУ при выработке и осуществлении государственной политики при решении важнейших вопросов государственной и общественной жизни. Представительство и защиту интересов прав МСУ осуществляют, прежде всего, органы и должностные лица МСУ при взаимодействии с органами государственной власти, предприятиями, учреждениями и организациями. Они наделены для этого соответствующими полномочиями (представительные органы МСУ обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ). Граждане, население муниципальных образований также участвуют в реализации данной функции МСУ, используя в этих целях институты и формы прямой демократии (референдумы, сходы и т.д.). В некоторых случаях учет мнения населения государственными органами является обязательным (при изменении границ муниципального образования). Одной из организационных форм, с помощью которой осуществляется функция представительства и защиты интересов и прав МСУ, являются ассоциации и союзы муниципальных образований. Они образуются в целях координации деятельности муниципальных образований, более эффективного осуществления своих прав и интересов.

Общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения населением вопросов местного значения, а следовательно и право граждан на осуществление МСУ носит комплексный характер.

По смыслу ст. 32 (ч. 2), 130 - 132 Конституции РФ граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления. Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

Судебная защита права на местное самоуправление.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод. Более того, право на судебную защиту как гарантия местного самоуправления прямо закреплено в ст. 133 Конституции Российской Федерации.

Судебный механизм защиты нарушенных прав является наиболее универсальным и эффективным. В судебном порядке можно защищать свои права в случае их нарушения неограниченным кругом субъектов: физическими и юридическими лицами, органами и должностными лицами государственной власти и местного самоуправления.

Право на местное самоуправление в судебном порядке может защищаться как органами и должностными лицами местного самоуправления, так и гражданами, проживающими на территории муниципального образования.

Органы местного самоуправления имеют право обращаться в соответствующие суды общей юрисдикции, арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предусматривает право органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации. Впрочем, известен случай, рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации жалобы администрации муниципального образования.

Граждане вправе обращаться за защитой права на местное самоуправление в суды общей юрисдикции, а если их право нарушено законом, подлежащим применению в конкретном деле, - в Конституционный Суд Российской Федерации.

10. Принципы местного самоуправления. (альтернативный вариант смотрите в лекциях, но там кратко и без пояснений)

Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала (идеи), лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление муниципальными делами.

Принципы закреплены в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции РФ, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других законодательных актах. Это придает принципам нормативно-правовой характер общеобязательных требований.

Классификация принципов проводится по источнику. Принципы делятся на конституционные или общие и иные.

К принципам местного самоуправления относятся:

1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения (ст. 12 и 130 Конституции).

Самостоятельность в осуществлении гражданами местного самоуправления реализуется путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

2. Организационная обособленность местного самоуправления: его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций (ст. 12 Конституции).

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускаются.

3. Обеспечение деятельности местного самоуправления необходимыми материально-правовыми ресурсами (ст. 132 Конституции).

Самостоятельное распоряжение муниципальной собственностью, самостоятельное формирование, утверждение и исполнение бюджета. Признание и равная защита муниципальной собственности наряду с другими формами собственности.

Гарантирование минимальных бюджетов на уровне не ниже минимальной бюджетной обеспеченности, установленной уполномоченным органам уровня субъекта Федерации.

4. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления (ст. 131 Конституции) (организационные формы осуществления местного самоуправления будут рассматриваться в отдельной теме лекции) .

5. Гарантия права местного самоуправления на судебную защиту (ст. 133 Конституции).

Граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы и должностные лица местного самоуправления могут предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений, организаций и общественных объединений.

Общественные отношения, составляющие предмет
муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических,
финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений,
возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения
населением вопросов местного значения, а следовательно и право граждан на осуществление МСУ носит комплексный характер.

По смыслу ст. 32 (ч. 2), 130 - 132 Конституции РФ граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через
выборные и другие органы самоуправления. Это означает, в частности, что граждане имеют право
на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной
власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и
право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления
возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения
муниципального образования.
Судебная защита права на местное самоуправление.
Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод. Более того, право на судебную защиту как гарантия местного самоуправления прямо закреплено в ст. 133 Конституции Российской Федерации.
Судебный механизм защиты нарушенных прав является наиболее универсальным и эффективным. В судебном порядке можно защищать свои права в случае их нарушения неограниченным кругом субъектов: физическими и юридическими лицами, органами и должностными лицами государственной власти и местного самоуправления.
Право на местное самоуправление в судебном порядке может защищаться как органами и должностными лицами местного самоуправления, так и гражданами, проживающими на территории муниципального образования.
Органы местного самоуправления имеют право обращаться в соответствующие суды общей юрисдикции, арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предусматривает право органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации. Впрочем, известен случай, рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации жалобы администрации муниципального образования.
Граждане вправе обращаться за защитой права на местное самоуправление в суды общей юрисдикции, а если их право нарушено законом, подлежащим применению в конкретном деле, - в Конституционный Суд Российской Федерации.
В суде могут быть обжалованы нормативные и ненормативные акты, а также действия (бездействие), нарушающие права на местное самоуправление. Необходимо особо отметить, что граждане вправе обжаловать решения органов местного самоуправления, в том числе муниципальные правовые акты.

Вопрос 72 Понятие ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в муниципальном праве

Согласно статье 70 ФЗ "Об общих принципах организации МСУ в РФ" от 06.10.2003 органы и должностные лица МСУ в соответствии с федеральными законами несут ответственность перед
а) населением муниципального образования;
б) государством;
в) физическими и юридическими лицами.
Такая иерархия установления ответственности органов и должностных лиц МСУ не случайна. Указание на первоочередность ответственности перед населением отражает сущность МСУ как формы народовластия в соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ. Население является основным субъектом прав МСУ. Поэтому, прежде всего, необходимо установление эффективных видов ответственности органов и должностных лиц МСУ перед населением.
МСУ – самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения (осуществляется населением в значительной мере через органы МСУ – важно обеспечить зависимость органов и должностных лиц МСУ от населения (основного субъекта прав МСУ)).
Этому служат различные виды ответственности органов и должностных лиц МСУ перед населением, закрепляемые в законодательстве о МСУ (организационный механизм осуществления норм МуП об ответственности органов и должностных лиц МСУ определяет население МО в уставе МО).
1) Ответственность выборных должностных лиц наступает в результате виновно совершенного правонарушения, установленного судом (основания для отзыва выборного лица МСУ – только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке).
ФЗ 2003 предусматривает, что процедура отзыва выборного лица должна обеспечить ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.
Упрощенная процедура отзыва, которая может приводить к злоупотреблению его использованием, недопустима (предупреждению необоснованного отзыва, приводящего к дестабилизации МСУ в соответствующем МО, должно служит право на судебную защиту).
2) ФЗ 2003 устанавливает, что в уставе МО могут определяться виды и основания ответственности органов и должностных лиц МСУ (основания и порядок отзыва выборных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и лиц МСУ – не исключаются другие (помимо отзыва) институты, посредством использования которых наступает ответственность выборных органов и должностных лиц МСУ).
3) В уставе МО могут быть закреплены основания и виды ответственности иных органов и должностных лиц МСУ, замещающих свою должность по контракту или по решению представительного органа, выборного должностного лица МСУ (в этом случае ответственность наступает перед органом или лицом, которых население уполномочило выражать и защищать свои интересы).
4) Устав МО может предусматривать основания и формы ответственности главы МО, избранного на свою должность представительным органом МСУ .
В уставе МО могут закрепляться различные формы контроля со стороны населения за деятельностью органов и должностных лиц МСУ (наиболее распространенная форма – отчеты органов и должностных лиц МСУ перед населением).
Для обеспечения реальной ответственности, зависимости органов и должностных лиц МСУ, контроля за их деятельностью важна инициатива жителей МО, их самоорганизация, осознание своих прав и интересов, заинтересованность в решении вопросов местного

Статья 3. Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления

1. Граждане Российской Федерации (далее также - граждане) осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

2. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

3. Установленные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

4. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

10.Земское и городское самоуправление в дореволюционной России.

Земская реформа является одним из важнейших событий в истории России 60-70 гг. 19 в. МСУ, «узаконенное Положением 1 января 1864 г., на губернском и уездном уровнях превратилось в достаточно эффективную систему всесословных выборных учреждений. Выборное сословное самоуправление в стране существовало давно. Однако впервые создавалось гражданское самоуправление: земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями. «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», подписанное императором Александром II (1 января 1864 г.), вводило в 33 губерниях России земское самоуправление. Практическое значение введения земского самоуправления заключалось в формировании децентрализованных органов МСУ. Земские учреждения не входили в систему органов гос власти. Земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, но на практике носителями властных прерогатив на местах по-прежнему оставались гос органы. Вместе с тем, поскольку в их задачу входило решение вопросов МСУ, земства наделялись правом издавать обязательные для населения постановления, облагать его сборами. Но для эффективного осуществления таких полномочий нужно было обладать властью. Авторитет же власти по-прежнему принадлежал гос органам, прежде всего полиции. Несмотря на то, что полиция финансировалась из земских средств, она не подчинялась земствам, к-рые могли осуществлять меры принуждения только через полицию, одновременно решавшую вопрос о целесообразности таких мер. В систему земских учреждений входили: избирательные съезды (их задачей было раз в 3 года определять состав корпуса уездных гласных), губернские и уездные земские собрания (распорядительные органы), губернские и уездные земские управы (исполнительные органы). Земские собрания созывались обычно 1 раз в год для определения ведущих направлений хозяйственной деятельности, рассмотрения и утверждения сметы, раскладки повинностей. Губернские и уездные управы в период между сессиями собраний управляли имуществом земства и «вообще хозяйством губернии или уезда», руководствуясь в своей деятельности решениями земских собраний. Законодательство предусматривало перечень обязанностей управ, в том числе их ежегодный отчет перед собранием. Деятельность управы, связанная с управлением и развитием, осуществлялась небольшим числом выборных земских служащих (3-6 человек). На первом заседании земского собрания нового созыва избирался личный состав земских управ. Уездные собрания посылали установленное законом количество гласных в губернские учреждения. Число губернских гласных не превышало 50 человек. Доходы земских учреждений состояли из губернского земского сбора, являвшегося, по сути, местным гос налогом. Его дополняли целевые дотации гос-ва, (например, на содержание местных путей сообщения, организацию народных училищ). Определенную часть дохода составляли частные пожертвования и прибыль от торгово-промышленной деятельности земств. Для покрытия дефицита земства могли устанавливать дополнительные сборы с предметов, под-лежащих прямому налогообложению; по своей природе эти сборы представляли собой самообложение населения. В 60-е гг. 19 в. МСУ в России распространилось на тер-риях губер-ний и уездов, расположенных в европейской части страны. Городское самоуправление осуществлялось в губернских и уездных городах. В последующем границы МСУ расширились за счет низовых административно-тер-риальных единиц- волостей. К функциям земских учреждений относились: забота о народном продовольствии и ветеринарии, мед помощь населению, содействие развитию начального народного образования и общественного призрения, развитие взаимного земского страхования, строительство и благоустройство дорог, открытие ярмарок, содействие торговле. Земства сами формировали свои руководящие органы, сами вырабатывали структуру управления, сами определяли основные направления своей деятельности. Жизнеспособность земств обеспечивалась также их самофинансированием и штатом высокопрофесси-ональных и компетентных работников.

Городовое положение 16 июня 1870 г. замени-ло сословно-бюрократические органы управления городом всесословными органами, осно-ванными на принципе имущественного ценза,. Систему органов городского общественного управления составляли: 1 . Городское избирательное собрание для избрания гласных через каждые 4 года;2. Городская Дума (распорядительный орган);3. Городская управа (испо-лнительный орган).

Право голоса в избрании гласных имели все городские обыватели, достигшие 25 лет, явля-ющиеся русскими подданными и уплачивающие прямой городской налог с недвижимости, торгов или промыслов. Все избиратели делились на три курии. Они вносились в общий список по убыванию уплачиваемых сборов, затем список делился на 3 разряда, каждый из к-рых платил 1/3 общей суммы городских сборов. Все разряды избирали равное число гласных, что обеспечивало преимущество крупне-йших налогоплательщиков. В задачи городс-кого самоуправления входила забота о местных культурно-хозяйственных делах: внешнее благоустройство города, содержание городс-ких коммуникаций, благосостояние городского населения (попечение о народном продовольствии, здравоохранении, принятие мер против пожаров, содержание на средства города благотворительных учреждений, больниц, театров, библиотек, музеев, а также забота о народном образовании и т.п.). Городское самоуправление выполняло также ряд возложенных на него функций по содержанию правительственной администрации (чинов городской полиции, пожарной команды, тюрем), обеспечению воинского постоя, предоставляло правительству сведения о местных пользах и нуждах. Городская дума состояла из председателя - городского головы, гласных, а также председателя уездной земской управы и представителя духовного ведомства. Обязанности председателя думы и управы возлагались в городском самоуправлении на одно лицо, в нару-шение принципа разделения исполнительной и распорядительной властей. Основной целью при этом было получение дополнительной гарантии от возможных противозаконных поста-новлений думы. С той же целью городскому голове предоставлялось право останавливать исполнение определений думы, признанных им незаконными. Отметим, что в земских учреждениях такое совмещение должностей хотя и допускалось, но не было обязательным.

Городские думы, имели право собираться в те-чение всего года по мере накопления дел, при этом численность заседаний не ограничивалась. Дума на-начала содержание выборным должностным лицам городского общественного самоуправления, устанавливала размер городских сборов и налогов (в установленных законом пределах), принимала правила заведования городским имуществом, утверждала, обязательные постановления городского общественного управления и принимала решения о ходатайствах перед высшим правительством и т.п. Городские думы сами определяли порядок производства дел, но обязывались при этом соблюдать правила о порядке производства дел в земских, дворянских и городских общественных и сословных собраниях. Председатель городской думы возглавлял городскую управу. Все члены управы избирались думой. Лица, избранные на должность городского головы, утверждались в губернских городах министром внутренних дел, в прочих -губернатором, городские головы двух столиц -непосредственно императором. В обязанности управы входило непосредственное руководст-во делами городского хозяйства, разработка проектов смет, взимание и расход городских сборов на установленных думой основаниях.

Управа отчитывалась о своих делах перед думой. В чрезвычайных случаях городской голова мог распорядиться единолично, доведя о том впоследствии до сведения членов управы. Вместе с управой он наделялся правом обжалования незаконных постановлений думы. В особых случаях, а также для руководства конкретными отраслями хозяйства, дума по представлению управы могла учреждать исполнительные комиссии, которые подчинялись городской управе. Должностные лица городского общественного управления не считались гос служащими, за исключением городского секретаря в губернских городах, к-рый имел звание докладчика в губернском по городским делам присутствии. Компетенция городского самоуправления строго ограничивалась пределами города и отведенных ему земель.

1. Граждане Российской Федерации (далее также - граждане) осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

2. Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

3. Установленные Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

4. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают государственные гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления.

Комментарий к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ Статья 3. Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления

1. Часть 1 комментируемой статьи более подробно описывает основные способы участия граждан Российской Федерации в осуществлении местного самоуправления, о которых уже было сказано раньше. Первым способом является непосредственное решение населения вопросов местного значения. При этом используются формы непосредственной демократии, предусмотренные в гл. 5 комментируемого Закона. К ним, в частности, относятся: местные референдумы (ст. 22), муниципальные выборы (ст. 23), голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (ст. 24), сходы граждан (ст. 25), правотворческая инициатива граждан (ст. 26), территориальное общественное самоуправление (ст. 27), публичные слушания (ст. 28), собрания граждан (ст. 29), конференции граждан (собрание делегатов) (ст. 30), опросы граждан (ст. 31), обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32) и иные формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.

Второй способ связан с использованием не непосредственной, а опосредованной демократии. Избирая членов выборных органов местного самоуправления, население тем самым доверяет им решать вопросы местного значения от своего имени. Однако органы местного самоуправления обязаны постоянно учитывать мнение населения. Закон предусматривает ряд случаев, когда - при принятии органами местного самоуправления наиболее важных решений - информирование населения и учет его мнения обязательны (см., например, ст. 12-13; ч. 3 ст. 28; ч. 4 ст. 44; ч. 6 ст. 52).

Кроме того, органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением за свои действия

В новом Законе о местном самоуправлении предусматривается возможность участия в осуществлении местного самоуправления иностранных граждан. В частности, в соответствии с п. 10 ст. 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (с изм. и доп. от 27 сентября, 24 декабря 2002 г., 23 июня, 4 июля, 23 декабря 2003 г.) на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Россия в данном случае использует опыт ряда европейских государств, которые предоставляют иностранным гражданам активное и пассивное избирательное право участвовать в управлении делами местного сообщества на основе принципа взаимности*(4).

Широкие права участия иностранцев в осуществлении местного самоуправления предусмотрены не вступившей в силу Конвенции об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне (Страсбург, 5 февраля 1992 г.). Россия в указанной Конвенции не участвует.

2. Часть 2 комментируемой статьи основывается на ст. 19 Конституции РФ, которая гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Данное положение означает, что не должно быть каких-либо ограничений прав и свобод граждан, дискриминации граждан по указанным выше и другим основаниям. В связи с этим запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. Равноправие граждан несовместимо с наличием привилегий какой-либо группы граждан*(5).

3. Норма ч. 3 комментируемой статьи основывается на ч. 3 ст. 55 Конституции: "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".

Некоторые такие ограничения предусмотрены самим Законом о местном самоуправлении. В соответствии с ч. 1 ст. 75 временное осуществление полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти допускается в случаях:

1) если в связи со стихийными бедствием, с катастрофой, иной чрезвычайной ситуацией представительный орган муниципального образования и местная администрация отсутствуют и (или) не могут быть сформированы в соответствии с настоящим Федеральным законом;

2) если вследствие решений, действий (бездействия) органов местного самоуправления возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ*(6) (далее - БК РФ), превышающая 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в отношении бюджетов указанных муниципальных образований;

3) если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

Кроме того, в соответствии с ч. 7 той же статьи в порядке и случаях, установленных федеральными законами, отдельные полномочия органов местного самоуправления могут временно осуществляться федеральными органами государственной власти.

Среди других законов, допускающих ограничение права на местное самоуправление, можно назвать Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении" (с изм. и доп. от 30 июня 2003 г., 7 марта 2005 г.). В соответствии со ст. 11 этого Закона допускается полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 14 того же Закона на территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного положения. В случае истечения в период действия чрезвычайного положения срока полномочий соответствующих выборных органов местного самоуправления и должностных лиц срок полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекращения периода действия чрезвычайного положения, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном настоящим Федеральным конституционным законом. Кроме того, в соответствии со ст. 15 Закона о чрезвычайном положении Президент РФ вправе приостанавливать действие правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов Указу Президента РФ о введении на данной территории чрезвычайного положения.

Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении" также предусматривает запрет на проведение на территории, на которой введено военное положение, референдумов и выборов в органы местного самоуправления (п. 4 ст. 7). Кроме того, данный Закон допускает введение в органах местного самоуправления дополнительных мер, направленных на усиление режима секретности.

4. Гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления обеспечиваются деятельностью различных государственных органов. Прежде всего необходимо отметить судебную защиту местного самоуправления. В соответствии с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ (далее - ГПК РФ), а также Законом РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (с изм. от 14 декабря 1995 г.) граждане вправе обжаловать действия и решения, нарушающие их права и свободы, в том числе и сфере местного самоуправления.

Надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, права населения на местное самоуправление осуществляет также прокуратура РФ. Органами прокуратуры неоднократно фиксировались факты нарушения права граждан на осуществление местного самоуправления, допускаемые в различных субъектах Российской Федерации*(7).

При Президенте РФ действует специальный орган, призванный защищать интересы местного самоуправления, - Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации. Основными задачами Совета являются:

Разработка государственной политики в области местного самоуправления и мер по ее реализации;

Обеспечение взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при реализации государственной политики в области местного самоуправления;

Рассмотрение проектов федеральных законов, а также проектов указов и распоряжений Президента РФ по вопросам местного самоуправления;

Рассмотрение проектов федеральных программ, затрагивающих вопросы местного самоуправления;

Подготовка ежегодных докладов о положении дел в области местного самоуправления и направлениях его развития, о соблюдении федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ Конституции РФ, об исполнении этими органами федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений Правительства РФ по вопросам местного самоуправления;

Развитие сотрудничества с международными и зарубежными организациями и иностранными государствами в области местного самоуправления;

Осуществление взаимодействия с общественными объединениями, занимающимися вопросами местного самоуправления;

Пропаганда и разъяснение целей и задач государственной политики в области местного самоуправления.

Совет для осуществления возложенных на него задач имеет право:

Запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от самостоятельных подразделений Администрации Президента РФ, Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Аппарата Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Аппарата Правительства РФ, аппаратов Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, от Генеральной прокуратуры РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также от предприятий, учреждений, организаций и должностных лиц;

Заслушивать на своих заседаниях информацию должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, представителей муниципальных образований, а также руководителей научных организаций и общественных объединений, занимающихся вопросами местного самоуправления.